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La concertation, une clé de l’action publique

9 août 2009 par Grégoire MILOT

Grégoire MILOT est Fondateur et gérant d’Etat d’Esprit, agence conseil spécialisée dans la concertation publique, Chargé de cours à Lille II sur la concertation publique et auteur du « Diagnostic National de la concertation publique »

L’irréductible village Gaulois dans Astérix apparaît bien souvent comme un modèle des us et coutumes françaises. Les querelles incessantes, les intérêts de chacun ne s’effacent que face à l’ennemi irréductible : Jules César. Dans sa gestion de l’action publique, le chef gaulois Abraracourcix tente de prendre de la hauteur sur son bouclier, cherche à associer les habitants mais il a du mal à faire prévaloir l’intérêt général et écoute bien souvent… Bonemine son épouse.

La concertation a-t-elle un sens dans notre société ? C’est en tout cas un mode de fonctionnement décisif dans la gestion des dossiers. La préparation d’un Plan climat, la définition de grands projets d’aménagement, la mise en place d’un plan de déplacement urbain passent aujourd’hui par une phase d’écoute et de dialogue largement annoncée. Obligation légale, nécessité politique, bonne conscience citoyenne… les acteurs de l’action publique au niveau national, régional, départemental ou local engagent des dispositifs lourds, longs et complexes. Est-ce utile et efficace ? Sous la IVème république pour évacuer un problème, « on créait une commission », aujourd’hui « on lance une large concertation ».

On assiste trop souvent à une « concertation alibi » qui transforme un dialogue en communication. On présente des choix arrêtés, on « enregistre » les remarques de chacun, sans en tenir compte. Ce dispositif est pourtant au coeur d’une démocratie renouvelée fondée sur l’ouverture, la transparence et l’échange.

La concertation publique s’inscrit dans notre tradition

Cette approche d’abord n’est pas nouvelle. L’agora athénienne donnait une large place aux citoyens de la cité. De même l’époque médiévale - moins souvent citée - met en place des structures de concertation permanentes aux attributions variées. La classe bourgeoise engage une révolution communale fondée sur l’élection de conseillers qui ont un réel pouvoir sur la fiscalité locale, la mise en place de travaux publics et de services publics. La démocratie participative se retrouve également au XVIIIème siècle à travers les cahiers de doléances. Ils offrent l’occasion à chacun de s’exprimer et de faire émerger les problèmes rencontrés. L’objet initial des Etats Généraux était de renflouer le trésor royal, mais ils furent utilisés pour faire le point des souhaits et des griefs des sujets de Louis XVI. Aussi, avant même d’être réunis à Versailles le 5 mai 1789, leur tâche consistait à recueillir les doléances de chacune des paroisses du royaume.

La révolution française, l’autorité napoléonienne et le républicanisme centralisé vont peu à peu encadrer et limiter ce type de démarche.

Démocratie représentative et démocratie participative

La république française s’est construite sur la notion de démocratie représentative. En votant pour leurs représentants, les citoyens leur délèguent tout pouvoir. « Tout mandat impératif est nul » précise notre constitution. Seul le vote peut permettre officiellement de sanctionner l’action publique. La réalité est différente. Bon nombre de décisions publiques s’inscrivent dans une démarche participative. Historiquement, l’enquête publique qui date de la Révolution française a pour vocation initiale de permettre aux propriétaires de s’opposer à la puissance publique en cas d’expropriation. Progressivement de nombreuses dispositions participatives ont été intégrées : l’article L.300-2 du code de l’urbanisme qui nécessite d’engager une concertation (sans préciser son cadre), la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain élargit le champ d’application de ce texte à l’aménagement, enfin la loi du 2 février 1995 a institué une procédure de débat public pour les grands projets d’aménagement. Ce dispositif encadre plus fortement la concertation engagée et surtout assure la présence d’un garant, indépendant nommé par la Commission Nationale du Débat Public.

Ces quelques exemples illustrent l’engagement progressif de la puissance publique dans les démarches de concertation. Quelle évaluation peut-on en tirer ? D’abord que la concertation protège. Quand elle est encadrée juridiquement, elle offre des possibilités de recours qui parfois peuvent bloquer un projet. Ensuite, elle améliore. La plupart des projets soumis à concertation évoluent. Certaines demandes peuvent s’exprimer et être intégrées dans la définition du projet. Enfin ces différentes procédures sont l’occasion d’associer la population en l’informant et en exprimant les questions posées par l’initiateur de la démarche.

La mise en place de structures permanentes

La concertation s’est construite également à travers de nombreuses structures permanentes qui étudient, réagissent ou proposent. Le conseil économique et social complété par les conseils économiques et sociaux régionaux, les commissions extra-municipales initiées par les élus, les conseils municipaux et départementaux de jeunes dans un autre registre associent des citoyens à qui l’on demande leur avis sur la politique publique engagée ou préparée.
Le monde public ne compte plus le nombre de ces commissions consultatives et autre conseil national qui sont par nature des structures de concertation institutionnalisée. Ces différents exemples ne sont pas des modèles de participation de l’ensemble des citoyens à l’action publique. Mais ils ont initié une démarche d’échange et de dialogue qui est aujourd’hui élargie à tous les citoyens.

Le développement des procédures participatives

La particularité de ces dernières années concerne le développement d’actions de concertation mises en place par les élus. Débat national, consultation locale, référendum municipal, questionnaire thématique… sous des formes très variées on demande aux citoyens leur avis sur de nombreux projets ou actions engagées. Ces démarches sont souvent critiquables sur le fond ou la forme. Trop souvent il s’agit de légitimer une initiative déjà lancée ou d’engager une démarche purement formelle. Le grand débat national sur l’éducation lancé par Luc Ferry a engendré plus de 15 000 réunions sans aucun effet direct. Les questionnaires lancés par les maires, les départements ou les régions ont souvent une bonne participation, mais pour quelle utilisation ?
La mobilisation des participants aux réunions des débats publics est parfois forte, les réponses aux questionnaires publics dépassent souvent 10 % de retour contre 1 % en règle générale et la vitalité de la vie associative locale en est encore un bon exemple. Quand on leur demande leur avis, les citoyens s’engagent. Il faut donc assurer une qualité de la démarche suivie.

Les règles d’une concertation publique

La concertation est utile pour l’action publique. Mais son efficacité suppose un état d’esprit qui est rarement partagé. La Charte de la concertation mise en place par le Ministère de l’environnement en 1996 rappelle différents principes que l’on peut reprendre.

Tout d’abord, la concertation commence en amont du projet. Plus généralement se pose la question du calendrier d’une démarche participative. Car l’efficacité suppose une large information sur les différentes options soumises au débat. Or la réalisation d’études techniques comparables sur l’ensemble des options possibles nécessite des budgets conséquents pour étudier les différentes variantes. Il est vrai en tout cas que la capacité qu’auront les participants à faire évoluer un projet est une donnée essentielle du dispositif. Ensuite, la concertation doit être aussi large que possible. On s’éloigne des structures institutionnelles citées précédemment qui étaient réservées aux élus ou aux « personnalités qualifiées ». C’est ce point qui réclame un fort engagement pour permettre l’information et la participation de tous. La concertation requiert la présence d’un garant. Ce dernier doit assurer la qualité de l’information et de son équité auprès des populations concertées. C’est cette indépendance qui fait la force des commissaires enquêteurs et de la commission nationale du débat public. Enfin la concertation suppose un calendrier qui doit intégrer aussi bien une phase d’information, de rencontres et d’échanges et de prise de participation des citoyens concernés. Ce process demande tout à la fois du temps et de l’argent. Notons l’intérêt grandissant que représente internet dans ce dispositif. L’expérience des débats publics montre à quel point ce support a été très largement dominant en matière d’information et de participation. L’existence de Forums spontanés sur les thèmes traités doivent être intégrés à la réflexion des acteurs du projet.

La démocratie participative est une réalité de l’action publique. Celle-ci permet tout à la fois d’améliorer sur le fond les projets préparés et de faciliter son acceptabilité par le corps social. Mais les nombreuses initiatives prises au niveau local dans ce domaine sont trop souvent détournées de leur objectif. Il s’agit de communiquer plus que d’écouter, de légitimer plus que d’améliorer. Le développement attendu de la concertation publique suppose une large diffusion et mise en oeuvre des principes de la concertation au niveau local.

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